政策性投融資
政策性投融資
什么是政策性投融資
政策性投融資是政府為了實(shí)現其宏觀(guān)目標，集中一定的財力物力，并廣泛吸收企業(yè)和個(gè)人投資，用于政府指定項目建設的過(guò)程。?從范圍看，政策性投融資包括政策性融資與政策性投資兩部分。政策性融資是以政府金融機構和政府債券為主要方式的融資活動(dòng)。政策性投資是以社會(huì )效益為主、政府決策的投資活動(dòng)。政策性投資通常集中于基礎性項目，這些項目投資規模大、周期長(cháng)、收益低，難以激起企業(yè)投資和個(gè)人投資的興趣，因而要由政府決策，由政府負責融資。政策性融資與政府融資是等同的，都是由政府為主體進(jìn)行的，以政策性投融資與各相關(guān)方面關(guān)系。
集財政性與金融性於一身的政策性投融資體系，它與社會(huì )一般投融資活動(dòng)不同，它與中央銀行的宏觀(guān)政策管理，以及財政公共預算為了滿(mǎn)足社會(huì )共同需要而實(shí)施的投融資，也是不同的。在建設政策性投融資體系中，必須劃清相關(guān)方面的職能界限，才能保障政策性投融資體系的準確定位。(1)劃清政策性投融資與一般財政收支關(guān)系，政策性投融資作為政府財政的一項特殊行為，它與財政的一般分配行為，是有聯(lián)系而又有區別的不同事物。它們之間的聯(lián)系主要表現在，都是政府用來(lái)配置社會(huì )資源的手段，其目標也是一致的，從地位來(lái)說(shuō)，政策性投融資乃是一般財政分配的補充。然而，兩者又是必須嚴格分開(kāi)，不可相互替代的不同事物，其基本區別點(diǎn)有二：
第一，運作范圍和對象不同。一般財政分配是為了滿(mǎn)足社會(huì )共同需要，它同市場(chǎng)配置一樣，都是社會(huì )資源配置的主體，是日常社會(huì )資源配置的有機組成部分。而政策性投融資，雖然也是一種資源配置行為，但它是專(zhuān)門(mén)為糾正市場(chǎng)配置之失誤的手段，是為了滿(mǎn)足政府實(shí)施宏觀(guān)調控政策的需要。就是說(shuō)，財政一般分配是主，財政政策性投融資是從。
第二，補償方式不同。一般財政分配是無(wú)償的，不能以盈利為目的，也不能進(jìn)入市場(chǎng)。政策性投融資則是有償的，雖然它同樣不能以盈利為目的，但它的活動(dòng)可以進(jìn)入市場(chǎng)配置領(lǐng)域，為了實(shí)現某種政策目的，它可以向以盈利為目的的民間企業(yè)貸款。
(2)劃清政策性投融資與一般投融資的界限。政策性投融資與商業(yè)銀行及非銀行金融機構的區別，是很明顯的，前者是實(shí)施政府政策為目的，非盈利性的；后者是以盈利為目的的商業(yè)性行為，這無(wú)須多說(shuō)。問(wèn)題是政策性投融資與中央銀行宏觀(guān)政策管理，特別是與政策性銀行關(guān)系應當如何處理。政策性投融資體系動(dòng)作中必須與中央銀行貨幣政策緊密配合，協(xié)調動(dòng)作，一般來(lái)說(shuō)，政策性投融資體系與中央銀行貨幣政策之間的分工，應當如同財政政策與貨幣政策分工協(xié)作一樣，政策性投融資體系應當主要著(zhù)眼于結構調整，當然，政策性投融資體系運作中，也會(huì )對宏觀(guān)經(jīng)濟總量發(fā)生影響，應當注意與貨幣政策協(xié)調一致，至于政策性投融資體系與政策性銀行關(guān)系，在建立政策性投融資體系過(guò)程中，理所當然要將現存的各個(gè)政策性銀行，納入政策性投融資體系的資金運用機構之中。而不應仍然獨立于政策性投融資體系之外。
政策性投融資制度安排的設想
(1)管理制度安排。政策性投融資的政策性特點(diǎn)決定，必須是采用集中化的計劃管理方式。就是說(shuō)，為保障政策性投融資規模和投向，能夠嚴格而準確的符合宏觀(guān)政策意圖，必須通過(guò)中央統一計劃安排，使政策性投融資體系中的中介環(huán)節和資金運用環(huán)節，有一個(gè)共同遵照執行的規范，才能保障投融資作用有效發(fā)揮。國外經(jīng)驗也表明，通過(guò)編制《政策性投融資計劃》，來(lái)實(shí)現集中統一的計劃管理辦法是有效的。在我國，可以這樣具體設想，這個(gè)計劃如同國家預算一樣，每年都要把各項融資來(lái)源，及資金使用的規模、具體使用項目、各項資金使用的收費標準及使用條件等等，都明細編入計劃。即財政政策性投融資預算，它與國家公共預算不同的是，政策性投融資主管機構編制成計劃后，只送國務(wù)院批準，呈人代會(huì )備案，人代會(huì )只對該計劃實(shí)施日常監督，而不審批。以保持投融資運作的靈活性特點(diǎn)。(2)體制安排。基于投融資計劃必須集中化管理的要求，在體制安排上，同樣也應以中央集中為宜。實(shí)行政策性投融資資金主管部門(mén)集中統一管理，由各資金運作機構分工實(shí)施的體制。即在中央設置投融資管理機構，負責編制政策性投融資計劃，以及按計劃分配資金給各資金運作機構等日常管理和協(xié)調工作；各資金運作機構，即各政策性銀行及政策性投資公司等等機構，則在投融資主管部門(mén)指導下，具體依計劃實(shí)施貸款業(yè)務(wù)，落實(shí)計劃。政策性投融資體系要不要實(shí)行分級管理，這是一個(gè)需要多加思考的問(wèn)題，我們認為，是否分級，這取決于宏觀(guān)經(jīng)濟管理是否分級，這兩者應當是一致的。從理論上講，政策性投融資體系，它作為實(shí)現宏觀(guān)管理政策的一個(gè)工具，只有從國民經(jīng)濟總體上統一運用，方能有效地發(fā)揮其應有的作用，即便要實(shí)行分級管理，也只能是中央集中統一計劃下的分級管理。
(3)組織機構安排。建立資金委托、資金管理和資金運用三分離式的、政策性投融資體系的組織安排，其關(guān)鍵在于做為中介機構的資金管理環(huán)節如何安排。資金委托者決定于政府法律劃定，其組織機構是現成的，無(wú)需做特別安排，而資金運用機構，已有政策性銀行存在，唯一需要新創(chuàng )立的，則是資金管理機構以及機構設置在哪里的問(wèn)題。鑒于建立政策性投融資體系，事關(guān)重大。根據我國國情，看來(lái)如同日本那樣，將機構設置在財政部?jì)炔浚赡苡欣щy。因為，日本大藏省權限比我國財政部大，大藏省不只是管財政，也管中央銀行。并且，日本有企劃廳，也沒(méi)有我國計委的權力大，這樣，把政策性投融資管理權限，完全交給財政部，協(xié)調財政與貨幣政策，已經(jīng)費力，如果再加上集財政與金融于一身的龐大投融資體系，將會(huì )更加矛盾重重。故在我國成立一個(gè)由國務(wù)院牽頭，吸收財政部、計委、中央銀行、經(jīng)貿委、農業(yè)部等，共同組成一個(gè)政策性投融資管理委員會(huì )，可能是一個(gè)較好的選擇。不過(guò)，由于政策性投融資與財政是密不可分的，把這個(gè)委員會(huì )下設的辦事機關(guān)設置于財政部?jì)龋韶斦砍袚粘９芾恚欠浅１匾摹?/span>
